刘用铨：《项目支出绩效评价管理办法》八大亮点解读

2020年2月25日财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），取代原《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）。众所周知，绩效评价是预算绩效管理的核心环节，第10号文件的出台将极大地推动新形势下我国预算绩效管理工作，有利于我国早日建成预算绩效管理体系。笔者认为，新办法相较于原办法具有八大方面改革创新。

一、新办法突出当前我国绩效评价工作新背景、新形势

长期以来党中央、国务院重视预算绩效管理，党的十九大提出“加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理”。2018年9月《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）对我国预算绩效管理进行战略部署，并提出“力争用3-5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的目标。

绩效评价是预算绩效管理的核心环节。在新背景、新形势下我国绩效评价办法势必应当进行修订、完善。新办法突出当前我国绩效评价工作的新背景、新形势。在财政部《关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》中明确提到修订新办法是“为深入贯彻落实《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神”。新办法第一条关于“制定目的与依据”中也强调“为全面实施预算绩效管理”、“根据《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等有关规定，制定本办法”。新办法第六条关于“绩效评价的主要依据”第（二）项增加“党中央、国务院重大决策部署”内容。也可以说，新办法许多新规定是对党中央、国务院《意见》所提出的要求的进一步细化规定、进一步落地举措。

此外，新办法出台进一步完善我国预算绩效管理体系，绩效评价工作也将趋于成熟完善，因此，新办法也不再是“暂行”办法。

二、绩效评价从3E拓展至4E，强调公平性价值取向

新办法第二条关于“绩效评价定义”中规定“项目支出绩效评价（绩效评价）是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。”相较于原办法第二条规定，在“经济性、效率性、效益性”基础上增加“公平性”原则。

一般认为，政府绩效管理改革是一场追求三E——经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）目标的管理改革运动。绩效3E原则最早由美国审计总署（GAO）提出来，20世纪60年代美国审计总署（GAO）率先把政府审计工作重点从经济性审计转向经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的审计，从单一指标拓展到多重指标。1995年英国学者芬维克（Fenwick）在总结美国审计总署（GAO）3E绩效审计基础上，提出政府绩效应该从经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）三方面衡量评估，并逐渐成为了政府绩效管理的核心基础。1998年最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布《绩效审计实施指南》，也旗帜鲜明地指出“绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计。”

20世纪60年代末70年代初新公共行政学派提出社会公平价值观，偏向经济性等硬指标而忽视公平、民主等软指标的3E评估法受到质疑。为此，政府绩效管理体系纳入公平性（Equality）指标。1997年福林（Flynn）正式提出绩效4E原则。此前1989年加拿大丹尼斯•普瑞斯波尔认为政府综合（绩效）审计也应当考虑环保性（Environment），形成绩效5E原则。

但是，一些学者认为公平性（Equality）、环保性（Environment）指标可以纳入效果性（Effectiveness）指标，也就是，可以将“是否公平”、“是否环保”作为衡量效果好差的重要因素，所以，从各国政府绩效管理实践来看仍以绩效3E原则占主导地位。

当前我国经济社会应当更加注重公平，而财政支出是实现公平的重要手段，因此，我国绩效评价强调“公平性”原则。当前党中央也高度重视我国生态文明建设，党的十八大将“生态文明”纳入“五位一体”战略布局。可以预期未来我国绩效评价也将纳入“环保性（Environment）”，从4E进一步拓展至5E。

三、绩效评价对象从财政支出聚焦于项目支出，要求单位自评对象全覆盖

新办法全称是《项目支出绩效评价管理办法》，相较于原《财政支出绩效评价管理暂行办法》，将绩效评价对象从财政支出聚焦于项目支出。相应地，第二条关于“绩效评价”也从“财政支出绩效评价”聚焦于“项目支出绩效评价”。

根据原办法第七条规定“绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金”，原办法第八条进一步规定“部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价”。新办法下绩效评价不再包括基本支出绩效评价和部门整体支出绩效评价，仅包括项目支出绩效评价。

新办法第三条关于“适用范围”规定“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法。”所以，新办法下绩效评价对象是政府完整“四本预算”中一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的项目支出。

新办法第八、九、十条分别规定单位自评、部门评价、财政评价各自的绩效评价对象，其中，值得强调，第八条规定要求单位自评对象全覆盖，“单位自评的对象包括纳入政府预算管理的所有项目支出。”

四、明确绩效评价三大主体与方式，强化部门单位绩效评价主体责任

新办法第二条关于“绩效评价定义”中，绩效评价主体包括财政部门、预算部门和单位等三大主体，相较于原办法第二、三条相应规定，将预算部门和单位分离。新办法第十九、二十、二十一条分别规定绩效评价工作中财政部门、部门、单位各自不同职责。其中，第二十一条强调“部门本级和所属单位对自评结果的真实性和准确性负责”，强化部门单位绩效评价主体责任。

与绩效评价三大主体相对应，新办法第四条规定“绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式”，新办法第五条关于“绩效评价遵循的基本原则”中增加“统筹兼顾”原则强调“单位自评、部门评价和财政评价应职责明确，各有侧重，相互衔接。”

新办法第五条还规定“部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展，必要时可委托第三方机构实施”，新办法第二十三条进一步规定了财政和部门评价委托第三方机构实施的“管理要求”，第二十四条强调“部门委托第三方开展绩效评价的，要体现委托人与项目实施主体相分离的原则”。值得注意的，新办法没有规定“单位自评可以委托第三方机构实施”。

新办法第十一、十二条分别规定“单位自评”和“财政和部门评价”不同评价内容。

五、明确绩效评价环节，优化绩效评价流程与周期

新办法第二条关于“绩效评价定义”中规定“绩效评价是指……进行客观、公正的测量、分析、评判”，相较于原办法第二条规定，在“评判”基础上增加“测量”、“分析”两个必要环节，使得绩效评价环节更加完整。

新办法第二十二条关于“财政和部门评价工作主要环节”，相较于原办法第二十六条相应的规定，主要变化包括：（1）删除原“（三）确定绩效评价工作人员”环节，这一环节内嵌于新办法“（三）研究制订绩效评价工作方案”环节，即工作人员应该是工作方案的重要内容。（2）新办法“（四）收集绩效评价相关数据资料，并进行现场调研、座谈”环节新增“现场调研、座谈”规定。（3）将原办法“（七）综合分析并形成评价结论”环节细分成新办法的“（五）核实有关情况，分析形成初步结论”“（六）与被评价部门（单位）交换意见”“（七）综合分析并形成最终结论”等三个环节，“初步结论→交换意见→最终结论”，强调“与被评价部门（单位）交换意见”环节的重要性，赋予部门（单位）解释权与申辩权，体现绩效评价“公正”原则。形成最终结论前“与被评价部门（单位）交换意见”也是其他财政监督、审计监督的基本要求。

新办法第七条规定“绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后；对于实施期5年及以上的项目，应适时开展中期和实施期后绩效评价”，相较于原办法第十一条相应规定，新办法更强调了项目支出全生命周期绩效评价。

此外，新十七条关于“财政和部门评价的方法”规定中增加“标杆管理法”，是指“以国内外同行业中较高的绩效水平为标杆进行评判的方法。”

六、简化原则性规定，明确绩效评价技术细节，增强可操作性

新办法就绩效评价实务操作方面增加许多具体的量化标准，增强新办法可操作性。

新办法第十三条第二款关于“单位自评指标的权重确定”规定“单位自评指标的权重由各单位根据项目实际情况确定。原则上预算执行率和一级指标权重统一设置为：预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。”

新办法第十四条第二款关于“财政和部门评价指标的权重确定”规定“财政和部门评价指标的权重根据各项指标在评价体系中的重要程度确定，应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%。”

新办法第十六条规定“单位自评采用定量与定性评价相结合的比较法，总分由各项指标得分汇总形成”，其中第三款关于“定性指标得分评定方法”规定“根据指标完成情况分为达成年度指标、部分达成年度指标并具有一定效果、未达成年度指标且效果较差三档，分别按照该指标对应分值区间100%-80%（含）、80%-60%（含）、60%-0%合理确定分值。”

新办法第十八条与原办法第三十二条都规定“绩效评价结果采取评分和评级相结合的方式，具体分值和等级可根据不同评价内容设定”，但是新办法第十八条在此基础上，进一步细化规定“总分一般设置为100分，等级一般划分为四档：90（含）-100分为优、80（含）-90分为良、60（含）-80分为中、60分以下为差。”

新办法删除了原办法许多原则性规定，使得新办法更加简化，比如删除原办法第十四条“绩效目标应当符合的要求”、第十八条“绩效评价指标的确定应当遵循的原则”、第十九条“绩效评价指标分为共性指标和个性指标”等规定。

七、明确结果导向，建立激励约束机制以加强绩效评价结果应用

《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）强调“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”，“健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”。财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）也指出，“预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式”。

与上述文件一脉相承，新办法第五条关于“绩效评价遵循的基本原则”中增加“激励约束”原则，并进一步明确“绩效评价结果应与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向，有效要安排、低效要压减、无效要问责。”

新办法第十四条第二款关于“财政和部门评价指标的权重确定”强调“应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%”，“实施期结束后的评价更加注重产出和效益。”第十九、二十条关于财政部门、部门绩效评价职责中都强调“加强评价结果反馈和应用”。

新办法第二十六条第二款规定“部门和单位应切实加强自评结果的整理、分析，将自评结果作为本部门、本单位完善政策和改进管理的重要依据”。

特别值得强调的是，新办法第二十七条第二款规定“各部门应按要求将部门评价结果报送本级财政部门，评价结果作为本部门安排预算、完善政策和改进管理的重要依据；财政评价结果作为安排政府预算、完善政策和改进管理的重要依据。原则上，对评价等级为优、良的，根据情况予以支持；对评价等级为中、差的，要完善政策、改进管理，根据情况核减预算。对不进行整改或整改不到位的，根据情况相应调减预算或整改到位后再予安排。”

八、突出公开透明要求，强化法律责任追责问责

《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督”，相应地，新办法第五条关于“绩效评价遵循的基本原则”中在原“公开”基础上增加“透明”要求，形成“公开透明”原则，强调“绩效评价结果应依法依规公开，并自觉接受社会监督。”新办法第二十八条进一步细化规定“各级财政部门、预算部门应当按照要求将绩效评价结果分别编入政府决算和本部门决算，报送本级人民代表大会常务委员会，并依法予以公开。”

新办法第六章单独一章规定“法律责任”分为第二十九、三十条规定，相较于原办法非独立成章的原第三十五条仅一条规定，新办法明显强化法律责任追责问责，具体体现为两个方面：（1）绩效评价管理工作中违法违纪的追责问责依据从《财政违法行为处罚处分条例》等行政法规拓展至《预算法》、《公务员法》、《监察法》等国家法律。（2）绩效评价管理工作中违法违纪的法律责任从行政责任拓展至刑事责任。（完）