刘用铨: 政府购买服务管理新旧办法 主要条款比较及简评

编者按：财政部公布的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）已于2020年3月1日起正式施行，这是财政部贯彻落实国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的具体操作，也是进一步规范和加强政府购买服务管理，推进政府购买服务改革的重要举措。

新办法较之被其取代的由财政部、民政部、原工商总局2014年12月15日颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综﹝2014﹞96号）有何变化？本文从17个方面比较了主要条款的变化并分别进行简评。

2020年1月3日，财政部公布《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），取代2014年12月财政部、民政部、原工商总局制定、颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综﹝2014﹞96号）。新办法相较于原办法，新增一些条款、也删减一些条款，有一些条款得到强化、细化，有一些条款被简化、归并。本文从十七个方面将政府购买服务管理新旧办法的相关主要条款进行比较并作了简评。后续笔者拟将专门归纳总结《政府购买服务管理办法》改革创新及其背景解读。

一、关于法律层次与效力比较

新旧变化简评：（1）新办法属于部门规章，原办法只是规范性文件。新办法提高了法律层次与效力，硬化制度约束。（2）新办法不再是“暂行”办法。

二、关于制定依据比较

新旧变化简评：（1）新办法制定依据增加了《合同法》，新办法重要创新之一是强化合同管理。（2）新办法制定依据中减少了两个规范性文件，新办法上升为部门规章后，不宜再以文件作为制定依据。

三、关于定义比较

新旧变化简评：（1）新办法定义中新增“购买主体”、“政府购买服务的前提条件”、“支付费用的依据”等3个核心要素。（2）新办法直接明确政府购买服务采用“政府采购方式和程序”，原办法只是笼统地提及“一定的方式和程序”。（3）新办法将“承接主体”统称为“符合条件的服务供应商”，比原办法拓展承接主体范围。

四、关于原则比较

新旧变化简评：（1）新办法简化了原则的表述，不再具体展开，更加务实。（2）新办法保留原办法“公开择优，以事定费”原则，新增“预算约束”、“诚实信用”、“讲求绩效”原则，新办法强化政府购买服务的预算管理、合同管理、绩效管理。

五、关于主管部门比较

新旧变化简评：新办法重要创新之一是新增第四条规定明确财政部门负责政府购买服务管理。

六、关于购买主体比较

新旧变化简评：（1）新办法将“购买主体”从“各级行政机关”拓展至“各级国家机关”，进一步明确人大机关、监察机关、审判机关、检察机关都可以作为购买主体。（2）新办法下党的机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关仍然可以作为购买主体，但从“正文”部分的“按照实施主体”调整为“附则”部分的“参照执行主体”。（3）购买主体进一步拓展到政协机关、民主党派机关，但也是“参照执行主体”。（4）新办法强调“公益一类事业单位”、“使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织”，不得作为购买主体。

七、关于承接主体比较

新旧变化简评：（1）新办法下“承接主体”中“依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位”，基本不变。（2）新办法“承接主体”新增“农村集体经济组织”、“基层群众性自治组织”、“具备条件的个人”。“向个人购买服务”是新办法重要创新之一，但是新办法第十八条也强调“不得以政府购买服务名义变相用工”。（3）新办法强调“公益一类事业单位”、“使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织”，也不得作为承接主体。

八、关于承接主体应当具备的条件比较

新旧变化简评：原办法关于“承接主体应当具备的条件”与《政府采购法》第二十二条相关规定并没有实质性区别，没有必要也不宜重复性规定。因此，新办法删除原办法具体条件，将“承接主体应当具备的条件”简化为“应当符合政府采购法律、行政法规规定的条件”。

九、关于购买服务内容比较

新旧变化简评：（1）新办法只对政府购买服务内容作原则性规定，明确两种服务——“政府向社会公众提供的公共服务”和”政府履职所需辅助性服务”。（2）新办法删除了原办法“正面清单”中5大类60项具体内容，不再详细列举。（3）新办法重要创新之一是第十条规定政府购买服务的“负面清单”。其重要背景是前些年我国政府购买服务不规范的两种表现——（1）政府购买服务被滥用、扩大化，将“货物、工程”也作为政府购买服务项目，甚至政府购买服务沦为一些地方、部门变相违规违法举债“融资”方式。（2）一些地方、部门政府购买服务蜕变成“劳务派遣”或变相用工。上述两种不规范做法分别构成新办法第（三）、（四）项和第（五）项的禁止行为。

十、关于指导性目录管理比较

新旧变化简评：（1）财政部门负责政府购买服务管理的重要抓手是实行指导性目录管理，新办法强化了“指导性目录管理”，将相关规定加以细化。（2）新办法对“政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理”，相较于原办法“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录”规定，重要变化是新办法下只有经过当地省级财政部门授权，省级以下财政部门才能制定本级政府购买服务指导性目录。（3）值得强调的一点，新办法规定纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，“可以”实施而不是原办法的“应当”实施政府采购服务，政府购买服务并不是强制性的，避免一刀切、一哄而上。这也说明官方对政府购买服务改革趋于理性化。

十一、关于预算管理比较

新旧变化简评：（1）新办法强调政府购买服务的“预算约束”原则，第十六条规定强调“未列入预算的项目不得实施”，强化预算约束。（2）虽然新办法强化“预算约束”要求，但是新办法归并、简化关于政府购买服务的“预算管理”规定。因为政府购买服务也属于政府采购活动，其预算管理与其他政府采购（工程、货物）的预算管理相比较并没有很大特殊性，没有必要对预算管理进行详细规定，将政府购买服务纳入年度部门预算和中期财政规管理即可。（3）新办法强调了政府购买服务应当“与中期财政规划相衔接”。

十二、关于采购执行管理比较

新旧变化简评：新办法将原办法“承接主体确定方式”、“开展采购活动”、“信息公开”等采购执行管理相关规定，归并、简化为第十六条总括性规定，因为政府购买服务也属于政府采购活动，相关管理“按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行”即可。

十三、关于绩效管理比较

新旧变化简评：新办法重要创新之一是强化政府采购服务项目绩效管理，增加“讲求绩效”原则，绩效评价结果的应用从作为承接主体选择的“重要参考依据”上升“重要依据”，并强调购买主体“开展事前绩效评价”和财政部门“开展重点绩效评价”。

十四、关于合同管理比较

新旧变化简评：（1）新办法重要创新是强化合同管理，除了“制定依据”增加“《合同法》”、增加“诚实信用”原则，还专门单独一章规定“第五章 合同及履行”并首先作了第十五条总括性规定，强调合同管理“遵循《合同法》规定”。（2）明确“合同履行期限”，至多“不超过3年”，一般认为，这与我国中期财政规划“3年周期”相衔接。（3）单独一条的第二十六条规定强调“不得将服务项目转包给其他主体”。

十五、关于融资管理比较

新旧变化简评：2016年前后我国政府购买服务被滥用、扩大化，沦为一些地方、部门变相举债方式，因此，政府购买服务相关的融资问题非常敏感。新办法不回避敏感问题，专门增加第二十九条“融资”相关规定。

十六、关于监督管理比较

新旧变化简评：新办法简化、归并了原办法关于政府购买服务“监督管理”规定，只作原则性规定“建立健全政府购买服务监督管理机制”，并在一般性“三大监督”基础上增加“服务对象的监督”。因为政府购买服务中对“承接主体”的监督与一般性的“企业”、“事业单位”以及“民间非营利组织”监管、监督相比较并没有很大的特殊性，新办法没有做详细规定。

十七、关于法律责任比较

新旧变化简评：（1）新办法强化政府购买服务相关“法律责任”，与“监督管理”规定相结合，单独构成第六章“监督管理与法律责任”。（2）将原办法一条规定细化成两条规定，分别对两种不同行为的“法律责任”进行规定。（3）增加了《预算法》、《公务员法》、《监察法》等国家法律作为追责问责的法律依据。（完）