刘用铨：政府部门财务一体化与政府会计自动化

2019年全国行政事业单位将执行新的《政府会计制度》，新《政府会计制度》重构政府会计核算模式，采用平行记账模式，对政府会计核算提出更高的要求。笔者认为，这次政府会计改革可以说建国以来我国政府会计最重大的改革，未来政府会计改革是本轮构建的平行记账模式基础上进行改革，不会再发生重大结构性改革。笔者也认为本轮政府会计改革中信息化至关重要，如果政府会计信息化跟不上，保守地估计政府会计实务工作将要增加一半。

许多同志认为，在平行记账规则下，可以由财务会计账务处理“关联”、“自动”地做出预算会计账务处理，之前笔者本人也相信可以做到这一点。反过来，由预算会计账务处理“关联”、“自动”地做出财务会计账务处理，则可能是不现实的。

因为《政府会计制度》总说明，明确规定“单位对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算；对于其他业务，仅需进行财务会计核算。”也就是说，按照《政府会计制度》，单位日常经济业务事项，都需要做财务会计核算，而仅针对“纳入部门预算管理的现金收支业务”进行预算会计核算。可以说，财务会计核算的经济业务事项是“全面”的、“全部”的经济业务事项，而预算会计核算的经济业务事项只是“部分”的经济业务事项。所以，从财务会计核算“关联”出预算会计核算可行，而从预算会计核算“关联”出财务会计核算不可行。

但是，近期笔者与一些提前实施《政府会计制度》的部门单位财务负责人交流、沟通，发现由财务会计账务处理“关联”、“自动”地做出预算会计账务处理的想法可能简单化了。如果财务会计核算、预算会计核算都只要求一级科目核算，不要求明细分类科目，可能可以做到由财务会计账务处理“关联”、“自动”地做出预算会计账务处理，但是财务会计核算、预算会计核算需要进行明细科目，就很难做到了由财务会计账务处理“关联”、“自动”地做出预算会计账务处理。

从直观上判断，财务会计明细科目设置比预算会计明细科目设置相对简单。财务会计部分收入、费用主要按照交易对手设置明细科目核算，即收入按照收入来源，费用按照支付对象进行明细核算，主要用于编制政府合并报表时提供抵销所需的数据。为了满足成本核算需要，费用也要按照“工资福利费用”、“商品和服务费用”…等成本项目（经济分类）设置明细科目。

预算会计部分预算收支明细科目设置要求就多了，包括财政性资金与非财政资金、非财政专项资金与非财政非专项资金、预算类型（一般公共预算与政府性基金预算）、部门预算分类（基本支出与项目支出及其进一步细分）、支出功能分类、支出经济分类（预算收入不需要）。

因此，财务会计核算中没有预算会计预算收支核算所要求的上述明细科目信息，难以由财务会计账务处理“关联”、“自动”地做出预算会计账务处理。如果在财务会计部分也按照预算会计部分所要求的上述明细科目进行核算，再由财务会计账务处理“关联”、“自动”地做出预算会计账务处理，是否可行？笔者认为，这种做法只是为了实现传说的“关联”而“关联”，既然都需要财务人员进行判断，在财务会计部分还是在预算会计部分进行明细核算已经没有差别。

笔者认为，预算收支明细科目核算是政府会计核算非常重要但又非常麻烦的环节，有没有办法简化或者自动化明细科目核算了？笔者认为比较可行的方案是抓住预算管理核心环节、主线实现政府部门财务管理一体化，可以实现会计核算自动化。

预算管理是政府部门财政财务管理核心与主线，众所周知，政府预算具有企业预算所不可以比拟的刚性，政府预算本身就是本级人大通过的法律，因此，政府部门预算管理在政府部门财务管理占有更加重要的地位。

2014年《预算法》修订后，越来越强化依法理财要求，“无预算不开支”、“无预算不采购”、“不得发生超预算支出”等观念也越来越受重视，并已深入人心。政府部门单位每花一笔钱都需要提前编制好财务预算计划。

在编制政府部门预算阶段申请预算资金、编制预算计划的业务人员，将上述的财政性资金与非财政资金、非财政专项资金与非财政非专项资金、预算类型（一般公共预算与政府性基金预算）、部门预算分类（基本支出与项目支出及其进一步细分）、支出功能分类、支出经济分类，都全部嵌入预算计划中。这就要求所有申请预算资金、编制预算计划的业务人员都要具备会计知识、财务管理、预算管理知识，即“人人会计”。

预算是政府部门开展专业业务活动和经济业务活动的财务计划，预算编制是业务部门同志最重视的财务管理环节，因为无预算就难以开展业务活动了。因此，也只有在预算编制阶段财务部门对业务部门同志提出这些高要求甚至“烦人”的要求，业务部门同志才可能配合并重视这些工作。

预算执行阶段，包括国库集中支付、非税收入管理、政府采购、资产管理等各个环节，都只是为了执行预算编制阶段编制的每一条预算计划，因此，上述这些信息从预算编制到预算执行再到决算审计全过程一贯地传递下来，在会计核算阶段就可以由上述前端各业务环节所包含的信息，“自动”生成会计账务处理。

笔者相信，这种做法具备较大的现实可能性，在我国政府会计改革较为先进的一些地方，可由前端的国库集中支付、非税收入管理、政府采购、资产管理等各业务环节生成的信息，“自动”生成90%左右经济业务事项的会计账务处理，实现“无人会计”。

这正是近期网上一个时髦说法“无人会计时代人人会计”，实现政府会计核算自动化。

但这种政府部门财务一体化与会计核算自动化也面临不少挑战，目前大部分地方财政财务管理各模块包括国库集中支付、非税收入管理、政府采购、资产管理、财务核算、政府财务报告编制等都由不同软件构成，虽然不少地方逐步构建财政大平台，但是各个模块相互打通、数据共享还不是非常理想，为实现政府部门财务一体化和会计核算自动化带来不少挑战。特别说明，笔者所了解的上述可以实现90%左右经济业务事项会计核算自动化的地方，其财政财务管理各模块系统都是由该地财政部门依靠自身的技术力量统一开发，不存在不同模块互联互通、数据共享的障碍。

此外，政府部门业务人员是否可以以及多大程度上接受这种变革也是一个未知数。据说，企业ERP改革就是要把企业每一位业务人员变成精通财务会计的人才，而遭遇企业业务部门的极力反对与抵触。